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尹鸿伟的新闻博客

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日志

 
 

《印尼立法保护农业安全》(2013年)   

2013-09-05 01:45:27|  分类: 中国周边事态 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        《农民保护与赋权法案》一经公开,立即引发了印尼国内外的关注和讨论,赞同者和反对者都各执一词。一方面,赞同者肯定《法案》在保护农民利益方面的积极尝试;另一方面,反对者担心政府限制农产品进口将遭致贸易伙伴的报复。

                                                                     印尼立法保护农业安全

                                                                                              尹鸿伟

        虽然一直希望改变国家经济结构模式,但拥有约2.5亿人口的“千岛之国”印度尼西亚仍然是一个不折不扣农业国度。
        每年6月中旬起,印尼苏门答腊岛当地农民都会进行“烧芭”农业传统活动,即用火烧掉森林,清出土地来耕种。但是这样的行为往往会引起森林大火,导致大面积空气污染,让邻国新加坡和马来西亚深受其害。2013年6月,由于受太平洋热带气旋影响,印尼“烧芭”的浓烟更加严重地被卷至新马两国,终于引发外交纠纷。
        面对新、马两国舆论和官方指责,印尼总统苏西洛在6月底特别发表讲话进行道歉,并表示印尼将对此事负责。不过,印尼减灾署官员也承认,政府无法根除这一问题,其中既有传统文化原因,更有现实经济困难的拖累。
        印尼是世界第四大人口大国,还是全球最大的穆斯林国家,粮食安全一直是政府工作的头等大事。由于多种原因,大米等主要粮食一直无法自给自足,2012年印尼共进口196万吨大米,预计2013年仍将进口100万吨。虽然印尼政府确定了争取在2014年实现粮食完全自给的目标,但是形势发展并不乐观。

                                                                                      通过保护农民法案                                                                  

        印尼是东南亚国土面积最大的国家,有190余万平方公里,其中可耕地面积有将近1900万公顷。其属热带海洋性气候,全年都适于作物生长,农作物一般都是一年两熟,个别还可以达到一年三熟,因此是世界粮食作物和经济作物的重要产地。农业一直是印尼国民收入的主要来源之一,在国民经济中占有举足轻重的地位,
        自2012年以来,印尼的农业形势呈现出良好信号,印尼中央统计局公布的数据表明:印尼农业部门生产效率正在提高,农业对印尼国内生产总值的贡献从4%上升为5%,正在成为拉动印尼经济持续增长的重要动力。
        印尼发展计划国务部长阿米达表示,印尼农业近期的良好表现可归功于两大因素:一是农业基础设施的改善,近年来印尼政府增加对农业和农村投资,优化了农业生产环境;二是优质种子的推广和使用,使粮食和经济作物获得增产。
        《雅加达邮报》在2012年8月23日报道称:印尼发展计划部将与农业部加强协调,采取数项战略措施促进农业进一步发展。这些重要措施便包括立法,经过长时间的讨论后,印尼国会在2013年7月正式通过了《农民保护与赋权法案》,意图在补贴、融资和农产品进口限制等方面对本国农民提供保护。
《印尼立法保护农业安全》(2013年) - 尹鸿伟记者 - 尹鸿伟的新闻博客
 
印度尼西亚的农田风光别有韵味。尹鸿伟/摄)



        印尼一度被西方理论界认为是“东南亚最民主的国度”,同时也是世贸组织成员,因此这项《法案》出台自然引起了舆论的重视。印尼农业部长苏斯沃诺随后表示,该法案将帮助当地农民获得融资、种植和销售方面的帮助和支持。
        《法案》中两大内容最受关注。首先是规定政府有义务为农民提供农业保险,减少自然灾害、病虫害和天气变化对农民造成的损失,具体方式是由一家国有保险公司专门负责提供保险服务,但大部分保费将由政府承担;其次是规定通过进口调节来保护农民利益,要求印尼政府通过指定进口口岸来保护本地农产品,规定进口口岸与印尼农产品主产区必须保持一定距离。  
        而早在2013年初,印尼西爪哇省已试点实施了一项农民保险计划,由政府与农民分别负担80%和20%的保费。此前,印尼政府仅通过提供种子和化肥等援助的形式弥补农民歉收损失,而《法案》要求政府今后要为农民购买农用工具和种子提供补贴或贴息。印尼农业部在2013年8月初宣布,将从2014年财政预算中拨出约3500万美元,用于支持一项农业保险项目,据称该保险项目可覆盖印尼五分之一的稻田,目标群体是拥有2公顷以下土地面积的家庭。今后,在每个种植期内,农民仅需付3.6美元即可投保,但当遭遇自然灾害、病虫害导致歉收时,便可获得每公顷600美元的补偿。
        显然,印尼政府希望通过多种措施有效解除农民的后顾之忧,有利于提升耕作的积极性。另外《法案》还明确,违反规定的进口商将被处以6年监禁和60万美元罚款,还禁止进口商在当地农业丰收季节和国内市场供应充足时进口农产品,违者将处以2年监禁和20万美元罚款。与此同时,印尼政府还将为农业提供融资支持,具体为指定一家国有银行和一家农业金融机构为农民提供资金支持,融资要求和程序将进一步简化。    

                                                                                           开放或限制市场

        《农民保护与赋权法案》一经公开,立即引发了印尼国内外的关注和讨论,赞同者和反对者都各执一词。一方面,赞同者肯定《法案》在保护农民利益方面的积极尝试;另一方面,反对者担心政府限制农产品进口将遭致贸易伙伴的报复。
        历史上,印尼曾经因为扶持民族工业措施败诉世贸组织。1997年4月17日、5月12日和6月12日,日本、欧盟和美国分别请求WTO设立专家组,审查印尼某些影响汽车工业的措施是否符合WTO协议的规定。1998年7月2日专家组作出报告认为:印尼汽车计划中与税收和关税优惠有关的当地含量要求,违反了有关规定并建议修改。随后,印尼雄心勃勃欲采取激励措施来发展本国汽车工业的美好愿望被迫搁浅。 
        2013年1月,印尼政府出台了限制果蔬进口政策,目的是为保护本国农民利益,但随即遭到泰国、澳大利亚和美国等多个国家的强烈抗议,并被美国诉诸WTO争端解决机制。同年4月,《印度尼西亚商报》引述印尼农业部农产品销售和加工总司司长达利甘的话称,印尼果蔬进口配额限制政策可能违反WTO规则,印尼政府已考虑取消配额限制,转而实施进口关税政策,计划把红葱、橘子、红萝卜和马铃薯等果蔬产品的进口关税从5%调高至40%-60%。
        显然,印尼政府是在强大的内外压力下才开始重新评估其果蔬进口政策,转而实施隐蔽性更强的关税政策,但其最终目的仍然是要实施国内保护,限制果蔬进口。不过,面对许多农产品严重依赖进口的实际情况,印尼的关税政策是否能够保证其国内供应,并保持价格稳定,又能较大限度保护农民利益,似乎还无法预料。
《印尼立法保护农业安全》(2013年) - 尹鸿伟记者 - 尹鸿伟的新闻博客
 


(美丽的巴厘岛,海岸边的水稻田。尹鸿伟/摄)



        鉴于众多的国际纠纷教训,反对者认为在经济全球化的现实里,印尼应该更加开放市场,面对国外产品的竞争,这样才能换得自身的产品也为其他国家所接受。印尼学者建议,政府应该采用国际社会广泛接受的方式保护农业,比如实施进口关税措施。
        印尼《商报》还批评了印尼国内落后的物流业,认为状况令农产品丧失了竞争力,并建议决策者必须将目光放长远,尽快投入发展物流业、推动基础设施建设,方能提高国内农产品竞争力,而非一味狭隘自我保护。另外,一些在雅加达的国际外交人士和经济学家也不断发出警告,认为印尼的保护主义复活可能会吓退投资者,包括对从矿业到电子产品的广泛行业造成打击。
        由于舆论压力巨大,印尼农业部副部长鲁斯曼在《法案》通过后又表示,印尼不会停止进口农产品,但有一些农产品不能生产且有时国内产品仍不能满足市场需求;并强调《法案》仅规定在农产品丰收季节限制进口,既不会对进口商造成损失,也不会损害印尼与其他国家的贸易关系。
        不过,印尼《保护农民法案》的通过及政府官员们的种种解释是否能够使这些新政策一帆风顺,目前似乎还是个未知数。
        目前,大米是印尼最主要的食用粮食,也是最重要的粮食作物。印尼全国年均水稻种植面积达到近1200万顷,占全部农作物种植面积的50%以上。由于印尼的农业生产水平还很落后,农业科技的推广普及不足,基本上处于简单耕作阶段;同时农业机械化水平和劳动生产力水平低,农业生产仍属于典型的劳动力密集型。因此,类似“烧芭”的农业传统活动还将长期存在。
        除了水稻,印尼还是世界第二大棕榈油生产和出口国,对世界植物油市场价格也具有举足轻重的影响。另外,印尼的主要农产品还包括玉米、大豆、干椰子肉、橡胶以及木薯等。

                                                                                      仍需进口粮食储备

        目前,印尼只有约40%的农民拥有自己的土地。过去,由于地方政府经常联合大型企业将农业用地转为其他用途,不少农民被迫迁出世代耕种的土地。自2007年以来,由于物价上涨和通货膨胀导致印尼农产品价格不稳,同时国外优质、廉价的农产品大量涌入印尼市场,使得印尼农民耕作兴趣降低,甚至离开农村进城打工。
        按照《农民保护与赋权法案》的规定,自2014年起每户失地农民将获得由政府分配的2公顷农地,并在购买生产工具时享受补贴。同时,为鼓励农民耕地,土地不可转换功能或出租,政府还将责成金融机构为农民贷款及融资提供优惠政策。
        印尼目前约有4200万人从事农业生产,约占该国劳动力总数的38%。《印尼罗盘报》认为,《法案》既有利于保证农民有地可耕,不至于成为失业人员;也有利于确保有足够的农地发展农业,实现农产品自给自足。
《印尼立法保护农业安全》(2013年) - 尹鸿伟记者 - 尹鸿伟的新闻博客
 

(印尼首都雅加达郊区遍布工业厂房。尹鸿伟/摄)



        不过,由于恶劣天气和水利系统退化影响到农业生产活动,预估2013年底期间印尼仍需进口大米确保粮食储备。印尼国家粮食采购机构(Bulog)执行总裁苏达多.阿利穆梭透露,尽管印尼政府实施鼓励农业生产活动的各项政策与措施,都面向到2014年印尼可自主生产足够粮食和2015年供应量过剩10万吨的目标,但印尼进口大米仍是不可避免的。印尼农业部预计,2013年印尼稻谷产量增长率仅为0.31%,约达6927万吨。
  作为一个农业大国,2012年印尼进口农产品达236.4亿美元。美国农业部海外农业服务中心发布的最新参赞报告显示,2013财年印尼的大米进口量可能达到100万吨,比上年的196万吨减少49%。不过,由于2014年印尼将迎来全国大选,因此会刺激大米进口,大米价格可能上涨。
        自2007年以来,印尼经济增长连续保持在5%-6%的水平,在萧条的世界经济中独树一帜,重要因素便是印尼为少有侧重内需的经济体,其强劲的国内消费需求一直被认为具备可持续发展的动力。2012年1月,印尼的国内生产总值已经超过万亿美元,经济总量占到东盟的40%,因此有分析认为印尼有望成为金砖第六国,与中国、印度一道成为亚太新兴经济体。 
        稳定农业、发展工业已经成为印尼政府今后的明确思路。事实上印尼一直在大力发展工业园区,按照印尼工业部的统计,印尼目前共有74个工业园区,其中55个位于爪哇岛,16个位于苏门答腊岛,2个位于苏拉威西岛,还有1个在加里曼丹岛。为了继续推动全国各地的工业发展,印尼工业部计划在爪哇岛、苏门答腊岛、加里曼丹岛和巴布亚岛再建设20个工业区。
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